这里的审查主体应当是省、自治区人大而非省、自治区人大常委会。
在维护社会安全和保障公正社会秩序的任务设定下，分配行政成为现代行政的基本结构。[lxv] Vgl.Matthias Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht.Das subjektive öffentliche Recht im multipolaren Verwaltungsrechtsverhältnis, Duncker Humblot, 2.Aufl., 2005, S.9 ff., 30 ff. 日本学界有关利害关系类型的讨论，参见赖恒盈：《行政法律关系论之研究——行政法学方法论评析》，元照出版公司2003年版，第194-203页。
[xv] 参见王天华：《分配行政与民事权益——关于公法私法二元论之射程的一个序论性考察》，《中国法律评论》2020年第6期，第89页。以行政行为为代表的行政活动形式虽然可以形成或变更行政法上的权利义务，但是无力为我们观察复杂的权利义务提供清晰的路径。出现这种现象的原因有三点。事实上，利害一致关系的情形可进一步区分为两种类型：一是第三人为行政行为实际要调整的对象，二是第三人仅仅由于与相对人存在私法关系而受到不利影响。本文尝试探究第三人公权利的形成逻辑及关系结构，以期为行政法上的第三人保护提供以公权利为基础的稳定的建构机制。
以往公益具有优先性、整体性和不可分割性，但社会联系的密切与资源的有限性都使得公私益之间的对立逐渐相对化，公私益发生交叉的情况愈发普遍。例如，第三人请求行政机关撤销对相对人的给付或者请求行政机关给予相同给付。现代国家早已不再采取将组织法与行为法严格区别开来的做法，应以任务为中心设置组织，将组织法与行为糅合在一起进行授权。
[11] 从乡制的历史发展看，我国基层政府职能定位和权力配置主要是为了维护中央集权，但客观上底层社会也始终保留一定的自治空间，处于邻接地位的乡制具有一定的灵活性。上面千条线，下面一根针，政府层级过多，基层政府所受的压力越大，反而影响了其对基层社会的服务职能，因此，应根据《宪法》的要求，对实践中不规范的政府层级设置进行调整，实现扁平化的设置，将基层政府从过多的层级中解放出来，更好地履行其服务于基层社会的职能。在实践中，其主要靠政策进行调整。所以，行政组织法和行为法的脱节和不匹配，就容易造成上述人手紧张或人浮于事并存的现象。
[17]即使在组织法规则健全的情况下，行为法仍是必要的，因为没有行为法支撑的组织法是难以完全落实的。乡镇的部门虽然有自己的机构和名称，但并没有严格的分工，遇事往往一起上，比如对于拆迁和招商引资等事项，都是将任务分到各个部门，这不仅降低了办事的效率，还影响着这些部门原本承担的工作的开展。
国家政权体制和法律机构的设立，完全是根据苏联模式建立的。从已公布的权责清单看，不同地区的相同行政机关的权限存在较大差异，同权不同单的现象十分明显。严格来讲，政府组织法本身并没有在《宪法》之外进行额外的授权，它只是对《宪法》中的授权的具体化。既有授权，就应该有相应的人财物保障。
由于乡镇地位和功能的特殊性，其职能和职权的规范形式需要具有一定的灵活性和多样性，但目前乡镇法治政府建设路径的法治化程度还不高，影响了整个法治政府的建设。在实践中，具体的法律法规只注重授予权力，而不注重对相关人财物的规定，这一点需要作出改变。作者简介：夏正林，法学博士，华南理工大学法学院教授。任务完成了，授权撤销，组织也随之解散了，人财物也就收回了，真正做到了人财物的统一。
而《地方政府组织法》第64条仅规定，乡镇政府在本级政府内部具有设立、调整以及管理办公机构的权力。具体来说，存在的问题表现在以下三个方面： （一）重政策推进而轻法治规范 现行《宪法》和有关组织法对乡镇职能、职权、组织的规定相对简单，大多是靠政策性规范性文件进行推进。
为了适应新的经济发展的需要，广东省人民政府又于2019年6月出台了《广东省人民政府关于赋予经济发达镇行政管理体制改革试点镇部分县级行政职权的决定》，使这些经济发达的镇拥有了更多的权限。具体表现在： 1.在行政区划方面，《宪法》第107条第3款仅规定，省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分，而《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方政府组织法》）只是重复了《宪法》的规定，对设置乡镇的条件以及如何具体设置，并没有作出进一步的规定。
随后，中央人民政府制定了一系列有关地方政府的组织通则，包括《大行政区人民政府委员会组织通则》《省人民政府组织通则》《市人民政府组织通则》《县人民政府组织通则》《大城市区人民政府组织通则》《区人民政府及区公所组织通则》《乡（行政村）人民政府组织通则》等。比如，根据《地方政府组织法》第59条和第61条的规定，环境和资源保护、城乡建设事业、民族事务这三大领域的行政管理职能属于县级以上政府的职能，[2]但在实践中许多地方却通过政策性规范性文件的形式，将这三项职能转移给了乡镇政府，这在环境保护方面尤为突出，一些地方甚至已经据此对乡镇进行了问责。（一）从依靠政策性规范性文件的治理思维转向法治的治理思维 政策性规范性文件形式虽然具有便捷性，符合乡镇职能多样性的要求，但其规范效力不高，往往使乡镇的职权合法性不足。显然，要实现这一目标，任务还是非常艰巨的。2012年，该镇对原来的行政事业单位及职能进行了重新划分，改革以后沙田镇的行政事业单位有11个，分别是财政所、文化服务中心、计划生育服务所、农业技术推广站、林业工作站、社会保险管理所、统计站、便民服务中心、水利水电管理所、环境卫生管理所、路灯管理所。到隋唐，里、村[8]成为基层单位，里正开始成为乡村治理最主要的角色，开始承担乡村的赋税征收、农业生产安排等职责。
一般而言，规范乡镇政府的职能和职权的基本形式包括宪法、组织法、行为法以及其他政策性规范性文件这四种形式。中国的乡制最早产生于西周，称为乡遂制，[7]乡遂兼具军事、教化和监控的社会功能，是一种将行政组织与军事组织结合起来的基层管理模式。
其中，宪法是实现依法治国的最终法律依据，具有最高效力，建设法治政府最终要回到落实《宪法》中来。[18]叶必丰：《行政组织法功能的行为法机制》，载《中国社会科学》2017年第7期，第111页。
[21]参见张茂月：《权力清单制度认识的几个误区与纠正——兼谈制度完善的几点思路》，载《云南行政学院学报》2015年第3期，第64页。另外，乡镇政府编制设置随意，人浮于事与人手紧张的状况同时存在，分工不明显，专业化程度低。
在立法中，大量的前苏联法律制度被引进。及至春秋战国时期，由于各国战乱不断，乡的职能更偏向于军事组织管理，它还不算是真正意义上的一种行政制度，属于半政权半自治的形态。建立权力清单的主体往往根据自己工作的需要，随意增权或减权，将本不应由自己行使的权力列入清单，形成法外授权的现象，或者将本应由其行使的权力不列入清单，形成自我减除责任的现象。[15]而具体的法律法规只注重授权，不注重组织的建设，不进行人财物的配置和保障。
关键词: 乡镇政府 路径的法治化 组织法 行为法 权责清单 一、引言 2021年1月，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020－2025年）》（以下简称《规划（2020－2025年）》），提出到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，并明确到2025年……职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全。[21]这些都是权力清单自我赋权的表现，是目前实施权力清单制度面临的最大危险。
[15]任进：《宪法视角下国家机构组织法及其完善》，载《法学论坛》2012年第6期，第52页。及至宋元明清又演变出保甲制、乡里制、村社制、里甲制等。
[10]通过这些法律，明确了乡镇地方在不抵触中央和省、县法令规则的前提下，可以制定自治公约。具体法律的授权以针对具体的事务为主，一事一授权，一事一组织，因事设组织，组织因事而存在，同时保障组织的人财物。
（四）正确运用乡镇政府权责清单制度，实现乡镇政府职权的公开和透明化 权力清单制度设立的本意，是在现有法治不完善的情况下，通过该制度建设弥补缺漏，促进法律制度日臻完善，彻底解决法外设权法外行权和行政机关乱作为不作为难作为的问题。应当正确运用权力清单，实现乡镇政府职权的公开和透明化。摘要: 乡镇法治政府建设路径的法治化对于实现乡镇法治政府建设的总体任务具有独特的意义。除了组织法的授权外，行政组织获得权力的另一种方式是来自具体的法律的授权。
[13]比如新中国一成立，就制定了《中央人民政府组织法》。在实践中，权力清单的制定要严格依照行政职权的法定依据进行，并指明依据来源。
而常州市国土资源局的常用权力为42项，非常用权力为103项目，共计145项。1958年8月，中共中央政治局扩大会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社的决定》，推行人民公社化运动，撤乡镇并大社，以政社合一的人民公社行使乡镇政权职权。
第二，路径的法治化对整个乡镇法治政府建设任务的实现具有不可替代的价值。虽然也有学者从实现路径上对政府职能改革与组织法的关系进行过探讨，[1]但专门对乡镇法治政府建设的实现路径问题进行讨论的文献并不多。
